Миссия ООН в Афганистане – мандат продлен, проблемы остаются…
«Поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира» (статья 1 Устава ООН, одна из четырех целей Организации).
В марте текущего года Совбез ООН, традиционно «отмечая важную роль, которую Организация Объединенных Наций будет и далее играть в содействии обеспечению мира и стабильности в Афганистане», в очередной раз продлил мандат Миссии ООН по содействию Афганистану (МООНСА, UNAMA), теперь до 17 марта 2025 года.
Эта Миссия была создана согласно резолюции СБ ООН от 28 марта 2002 года. Предшественницей была Специальная миссия ООН в Афганистане (UN Special Mission to Afghanistan), действовавшая с декабря 1993 года по май 2001 года.
Мандат организации продлевается каждый год начиная с 2006 года, и ничего необычного в этом нет, как нет и альтернативы для связи международного сообщества с Афганистаном.
С момента прихода талибов к власти прошло почти три года. Однако до настоящего времени налицо отсутствие координации и хорошо налаженного диалога между МООНСА и де-факто властями –«притирка характеров» проходит достаточно сложно, что обусловлено рядом факторов.
Нынешняя Миссия просто отражает позицию своей материнской организации, а ее непростые отношения с талибами являются прямым следствием проблем вокруг самой ООН, в последние годы подвергающейся регулярной критике за неэффективность и отсутствие действенных практических мер перед проблемами современного мира.
Члены СБ ООН имеют различные взгляды и мнения относительно того, каким должен быть уровень политического взаимодействия между ООН и талибами. Это прямо отражается на роли МООНСА и затрудняет ее стратегическую нацеленность. Сама же Миссия зажата противоречиями. С одной стороны, там не хотели бы содействовать оздоровлению имиджа талибов на фоне их общей международной изоляции. С другой – миссия ООН должна достигать практических результатов по содействию Афганистану.
Соответственно МООНСА пытается лавировать и зачастую вынуждена занимать двойственную позицию при реализации своего мандата.
В этом свете достаточно объективным выглядит неприятие Исламским Эмиратом действий Миссии. Позиция талибов сводится к следующим тезисам:
1) МООНСА не должна всегда смотреть на проблемы Афганистана с негативной точки зрения, афганские реалии не находят объективного освещения в ООН – основное внимание сконцентрировано на двух-трех негативных проблемах, использующихся в пропагандистской манере;
2) миссия ООН должна изменить свою политику в отношении Афганистана и более эффективно сотрудничать с ним – эффективность МООНСА до сих пор была очень ограниченной;
3) деятельность МООНСА имеет важное значение, однако она должна представлять свои доклады по Афганистану беспристрастно.
4) МООНСА несет ответственность за оказание помощи Афганистану в восстановлении дипломатических отношений.
5) ООН находится под влиянием крупных мировых держав.
В защиту UNAMA также необходимо указать, что Афганистан переживает сложный политический переход, что затрудняет ее работу, так как многолетние нарративы продолжают мешать выработке эффективных решений, а выработанные для этой миссии приоритеты выглядят очень расплывчатыми и имеющими основу для различных интерпретаций.
Конечно же, в Афганистане не так все оптимистично, как пытаются показать «яростные муллы», но и не так трагично, как демонстрируют их оппоненты и часть международного сообщества. Более 40 лет гражданской войны с иностранным участием не могли пройти бесследно. Талибы находятся на этапе государственного строительства и представляют собой реальную власть в стране – с этим должны считаться в мире. Надо позволить МООНСА занять ясную позицию и налаживать с де-факто властями конструктивный диалог.
Безусловно Миссия не должна идти на компромисс с талибами в интересах решениях сиюминутных задач. Должно быть реалистичное понимание. Да, права женщин являются одним из основополагающих принципов, но нельзя выдвигать их в качестве предварительного условия и постоянно актуализировать.
Важно понимание того, что Миссия, к тому же имеющая региональные офисы, как организация не должна быть слепым проводником значимых для Запада целей и прикладывать значительные усилия для их достижения.
Талибы однозначно так или иначе вскоре пойдут на встречу в вопросе прав женщин и девочек, им нужно время хотя бы для того, чтобы сохранить лицо. Для них это лишь торг …
В свою очередь талибам необходимо проявлять больше прозрачности, создавать условия для большей вовлеченности Миссии к сути реализуемой ими политики, в том числе с учетом ментальности местных этносов, их национальных традиций и исламских ценностей. Иного пути не имеется, учитывая, что альтернативы нет и не будет – МООНСА с ее 11-ю полевыми подразделениями остается для международного сообщества пока безальтернативным источником официальных знаний об Афганистане.
Для МООНСА, на наш взгляд, более важным является актуализация и решение других более важных для афганского народа приоритетов. Простые афганцы сейчас страдают от голода, отсутствия нормальной медицины, последствий стихийных бедствий. По прогнозам самой же ООН, в 2024 году 23,7 млн человек – более половины населения Афганистана – будут нуждаться в гуманитарной помощи. Именно гуманитарное направление должно быть основным в современной повестке дня МООНСА. Важно активное привлечение доноров различного уровня – государственных, частных, международных. Для Миссии актуально сломать существующий политически мотивированный подход к помощи Афганистану, ориентированный на ситуативную поддержку и краткосрочные меры, объединить под свое начало инициативы отдельных государств-доноров.
В политической повестке козырной картой для МООНСА могло бы стать региональное сотрудничество с Афганистаном, являющееся одним из приоритетов согласно резолюции 2626 (2022). В частности, подпункт h указывает, что необходимо «поддерживать региональное сотрудничество в целях содействия обеспечению стабильности и мира и оказания Афганистану помощи в использовании своей роли в сердце Азии (выделено редакцией) в целях поощрения регионального сотрудничества и соединенности на началах прозрачности, открытости и инклюзивности, приветствовать совместные усилия по активизации диалога и взаимодействия и по продвижению общих целей экономического развития в масштабах всего региона, а также содействовать применению странами и организациями региона скоординированных подходов, с тем чтобы способствовать построению стабильного и процветающего Афганистана».
Мы уверены, что МООНСА может выступать в качестве посредника не только между ИЭА и международным сообществом, но и в различных многосторонних форматах, касающихся не только гуманитарного направления, но и вопросов безопасности.
В условиях отсутствия консенсуса по «афганскому вопросу», когда члены международного сообщества придерживаются различных взглядов и продвигают свои сценарии, МООНСА могла бы нивелировать конкретные противоречия участников конкретного диалога.
Сейчас мы являемся свидетелями налаживающего диалога по безопасности между Ираном и Пакистаном (исключительную роль Исламабада и Тегерана в «афганском вопросе» OWF отмечал ранее). Особое место в нем занимает тема Афганистана. Почему бы МООНСА не подключиться к этому процессу в качестве фасилитатора, учитывая, что дальнейшему практическому диалогу этих трех стран будет мешать клубок противоречий?
Для МООНСА головным элементом ее деятельности в кейсах «безопасность» и «политика» могут стать усилия, направленные на подключение Афганистана к ирано-пакистанскому диалогу и дальнейшее формирование трехсторонней (Афганистан-Иран-Пакистан) контактной группы по безопасности.
Участие ООН в этом политическом проекте помогло бы вывести его на международный уровень, в чем, как предполагается, будут заинтересованы все стороны, особенно с учетом сложно предсказуемой ситуации в мире.
На первом этапе Миссия может провести соответствующие консультации с различными кругами трех стран (правительство, спецслужбы, экспертные круги) с целью оценки возможностей и поиска приемлемых путей достижения успеха в трехстороннем переговорном процессе.
В последующем МООНСА могла бы сыграть практическую роль в формировании постоянно действующей трехсторонней консультативной группы для объективного мониторинга всех аспектов безопасности, прежде всего в пограничном пространстве.
В целом же региональный формат уже приносит свои положительные результаты. В этой связи ООН в лице своей афганской миссии могла бы активно взаимодействовать с региональными партнерами, влияние которых на Афганистан еще не хорошо изучено, в том числе в интересах достижения политических целей.
Особую помощь в этом окажут ОИС и ШОС с их экономическим потенциалом, культурно-гуманитарным направлением, ростом влияния в мире. Достаточно только взглянуть на цифры:
Общая территория входящих в «Шанхайский союз» стран составляет более 35 млн км², это 65 % территории Евразии. Общая численность населения стран ШОС примерно равна 3,5 млрд человек, это половина населения планеты.
Организация исламского сотрудничества – площадь стран составляет 32 087 666 км², население – 1,9 млрд человек.
При этом все окружение Афганистана – Пакистан, Иран, центральноазиатские республики – являются участниками этих двух организаций.
В целом же, международному сообществу нужно сузить и конкретизировать место и роль МООНСА, избегая при этом расплывчатых установок. Для ООН важно укрепить свою афганскую миссию путем предоставления ей сильного и конкретного мандата, дающего политическое влияние и создающего условия для работы с заинтересованными сторонами.
При всем при этом МООНСА должна опираться на, как минимум, среднесрочные программы, а не ожидать ежегодного продления мандата и каждый раз действовать по наитию свыше.
Также здесь важным считаем отметить роль Специального представителя Генерального секретаря ООН по Афганистану — главы МООНСА. Сейчас эту позицию занимает гражданка Кыргызстана Роза Отунбаева, кыргызский государственный и политический деятель, дипломат. К слову, недавно ее полномочия были продлены еще на один год. Это весьма примечательно и имеет знаковое значение с учетом усиливающейся региональной парадигмы вокруг Афганистана. Уроженец и житель этого большого региона как никто другой лучше понимает и воспринимает все тонкие аспекты сосуществования в нем. Имея полномочия и политическую поддержку со стороны ООН такой глава ооновской Миссии мог бы вывести диалог интересантов на реалистичный уровень.
Полагаем, что практика назначения главы МООНСА из числа представителей стран окружения Афганистана должна быть закреплена в ООН, например, через механизм ежегодной ротации.
Однако это только мнение… пока же МООНСА продолжает играть роль наблюдателя, действия которого вызывают у многих если не раздражение, то, как минимум, непонимание.
P.S.
Обратили внимание на апрельский доклад Специального инспектора США по восстановлению Афганистана (Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction, SIGAR), в котором приводятся сведения об объемах финансирования МООНСА. Приводим для общего понимания налогоплательщиков.
В частности, «…государственный департамент уведомил Конгресс США о своем ежегодном плане финансирования МООНСА наряду с другими политическими миссиями ООН на основе бюджетов с 2008 финансового года.
Взнос США в МООНСА, основан на фиксированных 22,0% от общего бюджета, финансируемого за счет взносов на международные счета организаций, составил $59,01 млн на бюджеты на 2021 и 2022 календарные годы, оплаченные за счет средств на 2022 и 2023 финансовые годы.
Правительства других стран — членов ООН за этот период профинансировали оставшуюся часть бюджета МООНСА в размере $268,22 млн».