К вопросу об европейском измерении Афганистана

Не признавая кого-либо де-юре,

мы тем самым признаем

его де-факто (Гуго Штейнхаус)

Внезапный захват власти движением «Талибан» в августе 2021 года ошеломил Европейский союз, который был одним из основных источников гуманитарной помощи Афганистану.

Натолкнувшись на жесткое сопротивление талибов в вопросе «демократических ценностей» и их непримиримость в видении будущего Афганистана европейцы вдвое сократили объемы своей помощи этой стране. Это тот случай, когда гуманитарная помощь становится инструментом внешней политики, при этом продолжает страдать афганский народ. В свою очередь талибы, находясь у власти более 2,5 лет, показывают миру устойчивость своих позиций. Более того, новым властям различными мерами пока удается не допустить гуманитарную катастрофу, что, конечно же повышает их имидж среди народа.

К настоящему времени пока отсутствует более-менее понятный общеевропейских взгляд на «афганскую проблему». Можно было бы предположить, что ЕС в большей степени в этом вопросе ориентировался на позицию и шаги Соединенных Штатов.

Однако быстроменяющиеся геополитические условия, как видится, уже заставляют Евросоюз выступать в качестве единого политического блока, прежде всего в вопросе достижения большей стратегической независимости.

В контексте Афганистана возможные роли и место Европы приобретают особую в связи с желанием в ЕС построить стратегические отношения с регионом Центральная Азия. В январе 2024 года была принята «Стратегия ЕС по Центральной Азии», где указывается, что государства Центральной Азии, в том числе, играют ключевую роль в обеспечении стабильности в Афганистане.

В этом плане интерес представляет мнение «Международной кризисной группы», согласно которому Европейский союз может и должен занять более конструктивную и прагматичную позицию в отношении Афганистана. В своем анализе под заголовком «На пути к самодостаточному Афганистану» эксперты этого «мозгового центра» высказываются о том, как ЕС может поддержать региональную дипломатию и смягчить социально-экономический кризис в стране. OFW делится кратким содержанием этого материала.

На пути к самодостаточному Афганистану

В своих оценках эксперты указывают, что в 2023 году Афганистан еще глубже погрузился в проблемы, поскольку западные доноры, на фоне сохраняющихся санкций и других форм экономического давления, сократили бюджеты помощи этой стране. Одной из причин этого называется непримиримая позиция талибов в вопросе прав женщин и девочек.

В свою очередь талибы предприняли ряд мер, предотвративших экономический кризис и смягчивших гуманитарную катастрофу. В их числе стабилизация национальной валюты, увеличение таможенных сборов, жесткие антикоррупционные меры. Однако положение хрупкое – большая часть внешнего мира отказывается взаимодействовать с правительством талибов.

По этим оценкам, большую часть вины за свой «статус изгоя» несут сами же талибы, отвергающие западные демократические ценности. Но есть понимание того, что режим в Кабуле вряд ли уступит западным требованиям в обмен на дополнительную помощь. Между тем афганский народ продолжает нести бремя …

Члены ЕС могут помочь в решении насущных проблем Афганистана рядом мер. В частности:

1. Важно отказаться от сокращения размеров помощи. В 2023 году размер гуманитарной помощи из Европы был в два раза меньше, чем в 2022 году. ЕС должны поддержать призыв ООН и помочь Афганистану оправиться от войны, засухи, наводнений и землетрясений и справиться с массовой репатриацией афганцев из соседних стран.
2. ООН в своем докладе, опубликованном в конце 2023 года, призвала к расширению международного сотрудничества с талибами, а также сделала вывод о том, что сохранение текущего статус-кво, скорее всего, будет иметь «тяжелые последствия». Евросоюз должен прислушаться к этому предупреждению, перейдя от помощи краткосрочной к долгосрочной.
3. Более эффективно и устойчиво оказывать помощь афганским женщинам и девочкам. Эксперты «Кризисной группы» поясняют, что это может показаться нелогичным, но самым принципиальным ответом на «дискриминационную политику талибов» является сотрудничество с режимом. Здесь важно учитывать, что талибское правительство пока остается единственным каналом оказания помощи народу — до многих не добраться иным способом.
4. Открыть двери для безопасной эмиграции наиболее уязвимых афганцев – людей, подвергающихся наибольшему риску в Афганистане: женщин, этнических меньшинств и диссидентов.

«Усиление изоляции может усугубить ситуацию»

По оценкам ООН, ситуация с продовольственной безопасностью остается тяжелой, особенно для женщин и девочек, наиболее уязвимой части афганского общества. ООН прогнозирует, что доля афганцев, страдающих от нехватки продовольствия, вырастет до 36% в нынешнем году. В 2023 году этот показатель составил 13,1 млн афганцев (29% населения).

При этом эксперты обращают внимание на то обстоятельство, что Афганистан не знал мира десятилетия. Талибы же добились улучшений больше, чем кто-то любой с конца 1970-х годов. За последние два года насилие пошло на убыль. Лучшие условия безопасности позволяют увеличивать охват гуманитарной помощи. Родители сообщают о меньшем количестве опасений по поводу безопасности при отправке детей в школу. Общее число школьников выросло, в том числе среди девочек – доля афганских девочек в начальных классах увеличилась с 36% до 60% (запрет действует только на среднее и высшее образование).

«У талибов мало шансов занять место Афганистана в ООН в ближайшей перпективе»

Из-за собственной непримиримости талибы остаются под санкциями, валютные резервы государства заморожены на зарубежных счетах, а афганские компании испытывают трудности с заключением сделок с иностранными партнерами.

Отрезанные от мировых финансовых систем талибы все же умудряются платить государственным служащим, покрывать расходы на импортируемую электроэнергию и наскребать средства на элементарные работы по строительству плотин, каналов и другой инфраструктуры. Режим искоренил коррупцию на таможенных пунктах, что привело к более высоким общим доходам, чем при предыдущих правительствах.

Однако большая часть роста зависела от экспорта угля в Пакистан, который сократился во второй половине 2023 года из-за роста напряженности вдоль спорной границы, так называемой «линии Дюранда».

Исламабад обвиняет Кабул в укрывательстве группировки «Техрик-и-Талибан Пакистан» (ТТП). Талибы отрицают, что принимают у себя врагов Пакистана, но растущий темп нападений ТТП вблизи границы вызвал все более резкие протесты со стороны Исламабада. Кампания Пакистана по подстрекательству талибов к более жестким действиям против ТТП обострилась в ноябре 2023 года, когда Исламабад начал проводить массовую депортацию афганцев для дальнейшего давления на Кабул. Сотни тысяч людей были вынуждены перебраться в Афганистан, многие из них остались без крова и без средств к существованию. В ответ талибы арестовали десятки подозреваемых боевиков ТТП, но сами по себе такие жесты вряд ли успокоят Исламабад, особенно если число нападений ТТП продолжит расти.

Гуманитарный кризис, вызванный большим числом репатриантов, стал существенной проблемой. Пакистан – не единственная страна, вытесняющая афганцев. Иран также выслал более 600 тыс. человек в 2023 году. Стагнация экономического роста уже создала проблемы для быстро растущего населения, и приток репатриантов усугубит ситуацию. Сельское хозяйство, крупнейший источник занятости в стране, пострадало от засух и наводнений, которые усугубились в последние годы в результате изменения климата. Фермеры также потеряли доходы после того, как талибы запретили выращивание опиумного мака, не обеспечив альтернативную занятость для сельских рабочих. Также тысячи людей были вынуждены покинуть свои дома в результате недавних землетрясений.

«Дорожная карта к стабильности»

Гуманитарный план ООН для Афганистана на 2024 год стоимостью $3 млрд является одним из крупнейших в мире, уступая только планам для Сирии ($4,4 млрд) и Украины ($3,1 млрд). Однако, судя по тенденциям 2023 года, обещания по Афганистану, скорее всего, разочаруют. Столкнувшись с конкурирующими приоритетами в распределении средств (Украина, Газа) и разочарованные непримиримостью талибов в отношении прав девочек и женщин, европейские доноры, в частности, уходят из страны, предоставив в 2023 году примерно вдвое меньше ($457 млн) двусторонней и многосторонней гуманитарной помощи, чем в предыдущем году ($975 млн). Помощь не должна быть заложником политических условий. ЕС и его государства должны внести щедрый вклад в призыв ООН и в долгосрочной перспективе перейти к различным механизмам финансирования, чтобы избавить Афганистан от гуманитарной помощи, которая по определению не является решением кризиса в стране. Укрепление стабильности в Афганистане послужило бы интересам европейской безопасности, поскольку огромные человеческие страдания в стране сегодня увеличивают риски воинственности и массовой экономической миграции.

Дорожная карта по достижению афганской самодостаточности существует, но она нуждается в большей поддержке со стороны европейских государств и других крупных доноров. В докладе ООН (ноябрь 2023) была дана оценка международному взаимодействию с Афганистаном и предложены практические пути выхода из тупика в отношениях с талибами (этому докладу OWF посвятил отдельный материал).

В докладе излагаются прагматичные шаги, которые должны предпринять европейские и другие международные игроки, даже если переговоры с талибами по злободневным вопросам не сдвинутся с места – ради миллионов жизней афганцев. Такой подход не повлечет за собой признания правительства талибов. Но это будет означать ослабление ограничений на развитие и техническую помощь контролируемым талибами государственным учреждениям по таким темам, как общественное здравоохранение, разминирование, сотрудничество в сфере безопасности, сельское и водное хозяйство, адаптация к изменению климата.

В докладе также содержится призыв к восстановлению международного финансирования инфраструктурных проектов, начатых до 2021 года и уже почти завершенных, и предлагается внешним силам поддержать восстановление центрального банка Афганистана.

Как отмечается в докладе, для восстановления базовых связей между Афганистаном и внешним миром необходимо проделать гораздо большую работу, и она должна продолжаться независимо от политических разногласий, которые, вероятно, сохранятся между Кабулом и иностранными столицами. Афганцы должны иметь возможность прокормить себя сами, а не зависеть от истощающихся поставок помощи.

Как считают эксперты «Кризисной группы», помощь стране в достижении самодостаточности поможет афганским женщинам и девочкам. Некоторые европейские доноры в рамках «принципиального подхода», который страны-члены ЕС подтвердили в марте 2023 года, сокращают помощь, чтобы послать сигнал режиму о том, что его дискриминационная политика неприемлема.

Такие жесты часто отражают искренние убеждения политиков, но они контрпродуктивны. Во-первых, сокращение помощи усугубляет гуманитарный кризис, и множество эмпирических данных свидетельствуют о том, что женщины и девочки непропорционально страдают в таких ситуациях, и эта тенденция становится все более очевидной в Афганистане. Во-вторых, изоляция режима в знак протеста против его дискриминационной политики не оказывает принудительного воздействия на талибов; напротив, их сторонники, похоже, в восторге от того, что режим твердо держится против западных государств, вторгшихся в их страну. Наконец, закрепление в качестве первого «принципа» того, что талибы не получают ни одного евро, означает надеть наручники на гуманитарных работников и специалистов по развитию, чьи собственные принципы имеют тенденцию придавать большее значение человеческой жизни и избегать бедности и болезней.

Наряду с заявлениями в поддержку гендерного равенства, европейские доноры должны предлагать более эффективную и устойчивую помощь в области развития, которая улучшит жизнь всех афганцев, включая женщин и девочек. Для этого неизбежно необходимо в какой-то степени взаимодействовать с де-факто властями.